Решение Верховного суда Республики Саха от 18.06.2013 по делу N 3-15/13 <О признании недействующими пунктов 1.3, 2.1 постановления Правительства Республики Саха по ценообразованию в строительстве">
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 18 июня 2013 г. по делу № 3-15/13
Верховный суд Республики Саха (Якутия) в составе:
судьи Дмитриевой Л.А.
при секретаре Никитине В.В.
рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Якутске
заявление первого заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) об оспаривании пунктов 1.3 и 2.1 Постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 30.04.2007 № 180 "О полномочиях государственного унитарного предприятия "Региональный центр Республики Саха (Якутия) по ценообразованию в строительстве"
установил:
30.04.2007 года Правительством Республики Саха (Якутия) принято постановление № 180 "О полномочиях государственного унитарного предприятия "Региональный центр Республики Саха (Якутия) по ценообразованию в строительстве" (далее - Постановление), опубликованное в печатных изданиях "Сокуоннар. Уураахтар. Дьаhаллар.", № 26, 19.05.2007, "Якутские ведомости", № 39, 29.05.2007.
Согласно пункту 1.3 Постановления государственное унитарное предприятие "Региональный центр Республики Саха (Якутия) по ценообразованию в строительстве" уполномочено осуществлять проверку стоимости выполненных строительно-монтажных работ по объектам Инвестиционной программы Республики Саха (Якутия) в соответствии с действующим нормативными актами по строительству и ценообразованию Российской Федерации и Республики Саха (Якутия).
В соответствии с пунктом 2.1 Постановления решение о проверке стоимости выполненных строительно-монтажных работ по объектам Инвестиционной программы Республики Саха (Якутия) в соответствии действующими нормативными актами по строительству и ценообразованию Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) через государственное унитарное предприятие "Региональный центр Республики Саха (Якутия) по ценообразованию в строительстве" могут принимать:
Правительство Республики Саха (Якутия);
Министерство архитектуры и строительного комплекса Республики Саха (Якутия);
ГУ "Служба государственного заказчика при Правительстве Республики Саха (Якутия)".
Первый заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании пунктов 1.3 и 2.1 Постановления противоречащими федеральному законодательству и недействующими, указывая, в частности, на несоответствие оспариваемых правовых норм пункту 2 статьи 1, статье 270, статье 284 Бюджетного кодекса РФ и пункту 1 части 1 статьи 14, пункту 1 части 1 статьи 15 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в той части, в которой они наделяют названные субъекты полномочиями по принятию решения об осуществлении финансового контроля за бюджетными средствами муниципальных образований, использованных на строительство объектов Инвестиционной программы Республики Саха (Якутия).
Кроме того, прокурор полагает, что вышеприведенные положения регионального законодательства противоречат статьям 702, 709, 711 Гражданского кодекса РФ, так как наделяют государственные органы исполнительной власти и государственное учреждение правом принятия решения и проведения проверки стоимости выполненных работ по объектам инвестиционной программы, государственными заказчиками которых они не являются.
Также, по мнению прокурора, пункт 2.1 Постановления не содержит основания и критерии, которыми государственные органы и государственное учреждение руководствуются при выборе объекта инвестиционной программы, в отношении которого принимается решение о проверке стоимости строительства. Данное обстоятельство, как указано, в заявлении, является коррупциогенным фактором, определенным подпунктом "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96.
В судебном заседании прокурор Самойлова В.В. требования поддержала в полном объеме, уточнив, что доводы заявления относятся к оспариванию пунктов 1.3 и 2.1 Постановления в их взаимосвязи. Просит заявление удовлетворить.
Представители заинтересованного лица Правительства Республики Саха (Якутия) Владимиров Д.Г., действующий на основании доверенности от 04.09.2012 г. № 783-П1, Мазур Т.В., действующая на основании доверенности от 12.06.2013 г. № 576-П1, в судебном заседании с требованиями прокурора не согласились. Суду пояснили, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в целях реализации пункта 5 части 2 статьи 55 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", согласно которому размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется заказчиком в случае, если возникла потребность в работах или услугах, выполнение или оказание которых может осуществляться исключительно органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями, соответствующие полномочия которых устанавливаются нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. В связи с этим представителями заинтересованного лица указано на то, что пункты 1.3, 2.1 оспариваемого Постановления реализуют полномочия Правительства Республики Саха (Якутия) по определению уполномоченной организации (в данном случае - ГУП "Региональный центр Республики Саха (Якутия) по ценообразованию в строительстве"), у которой заказ на оказание соответствующих услуг для государственных нужд (услуг по проведению проверки стоимости строительно-монтажных работ объектов Инвестиционной программы РС(Я)) размещается без проведения торгов. Пункт 2.1 оспариваемого постановления устанавливает, какие органы или организация определяют потребность в оказании таких услуг.
Также представителями заинтересованного лица приведены доводы о том, что в соответствии с нормативными актами по строительству и ценообразованию Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) проверка стоимости выполненных строительно-монтажных работ осуществляется в рамках технического надзора, а не финансового. Соответственно, пункты 1.3 и 2.1 Постановления не являются противоречащими статьям 270, 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
По мнению представителей Правительства РС(Я) органы местного самоуправления осуществляют контроль за целевым и эффективным использованием средств, выделенных на строительство только в случае, если строительство осуществляется полностью за счет средств местного бюджета. Финансирование же строительства объектов Инвестиционной программы РС(Я) осуществляется на условиях софинансирования: за счет средств местного и за счет средств бюджета Республики Саха (Якутия), контроль за использованием данных средств осуществляют государственные органы исполнительной власти. Следовательно, полномочия органов местного самоуправления в области финансового контроля оспариваемым постановлением не нарушены.
Кроме того, представители заинтересованного лица не согласились с доводами прокурора о несоответствии оспариваемых правовых норм положениям действующего гражданского законодательства, а также не признали доводы прокурора о содержании в пунктах 1.3 и 2.1 Постановления коррупциогенных факторов, в связи с чем просили в удовлетворении заявления прокурора отказать.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, представителей, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу об удовлетворении заявления по следующим основаниям.
30.04.2007 года Правительством Республики Саха (Якутия) принято постановление № 180 "О полномочиях государственного унитарного предприятия "Региональный центр Республики Саха (Якутия) по ценообразованию в строительстве" (далее - Постановление), опубликованное в печатных изданиях "Сокуоннар. Уураахтар. Дьаhаллар.", № 26, 19.05.2007, "Якутские ведомости", № 39, 29.05.2007.
Согласно пункту 1.3 Постановления государственное унитарное предприятие "Региональный центр Республики Саха (Якутия) по ценообразованию в строительстве" уполномочено осуществлять проверку стоимости выполненных строительно-монтажных работ по объектам Инвестиционной программы Республики Саха (Якутия) в соответствии с действующим нормативными актами по строительству и ценообразованию Российской Федерации и Республики Саха (Якутия).
В соответствии с пунктом 2.1 Постановления решение о проверке стоимости выполненных строительно-монтажных работ по объектам Инвестиционной программы Республики Саха (Якутия) в соответствии действующими нормативными актами по строительству и ценообразованию Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) через государственное унитарное предприятие "Региональный центр Республики Саха (Якутия) по ценообразованию в строительстве" могут принимать:
Правительство Республики Саха (Якутия);
Министерство архитектуры и строительного комплекса Республики Саха (Якутия);
ГУ "Служба государственного заказчика при Правительстве Республики Саха (Якутия)".
Из содержания вышеприведенных правовых норм следует, что ГУП "Региональный центр Республики Саха (Якутия) по ценообразованию в строительстве" наделяется соответствующими полномочиями во исполнение Инвестиционной программы РС(Я).
Порядок формирования и реализации Инвестиционной программы Республики Саха (Якутия), в свою очередь, утвержден Постановлением Правительства РС(Я) от 18.07.2011 № 306 (ред. от 24.12.2012), которое принято в соответствии со статьей 11 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" и статьей 38 Закона Республики Саха (Якутия) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)". Следовательно, оспариваемое Постановление на предмет соответствия действующему федеральному законодательству следует рассматривать во взаимосвязи с вышеназванным нормативным правовым актом Правительства РС(Я).
Так, согласно пункту 1.2 Постановления Правительства РС(Я) от 18.07.2011 № 306 Инвестиционная программа Республики Саха (Якутия) (далее - Инвестиционная программа) представляет собой документ, устанавливающий распределение предусмотренных в законе Республики Саха (Якутия) о государственном бюджете на очередной финансовый год и плановый период главным распорядителям средств государственного бюджета бюджетных ассигнований на реализацию инвестиционных проектов строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов капитального строительства и (или) осуществление на территории Республики Саха (Якутия) иных капитальных вложений.
Пунктом 1.5 Постановления Правительства РС(Я) от 18.07.2011 № 306 установлено, что Инвестиционная программа утверждается постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) и состоит из перечня строек, объектов и направлений строительства, реконструкции и приобретения объектов недвижимого имущества.
В соответствии с пунктом 1.10 Постановления Правительства РС(Я) от 18.07.2011 № 306 бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Республики Саха (Якутия) и объекты капитального строительства муниципальной собственности, софинансирование которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий, подлежат утверждению законом Республики Саха (Якутия) о государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на очередной финансовый год и плановый период, решением представительного органа местного самоуправления о местном бюджете в составе ведомственной структуры расходов раздельно по каждому инвестиционному проекту и соответствующему ему виду расходов.
Вышеприведенное положение регионального законодательства полностью согласуется с содержанием статьи 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующей вопросы бюджетных инвестиций в объекты государственной и муниципальной собственности.
Также пунктом 5.5 Постановления Правительства РС(Я) от 18.07.2011 № 306 предусмотрено, что для финансирования объектов муниципальной собственности государственный заказчик подготавливает и обеспечивает заключение Соглашений с органами местного самоуправления по предоставлению субсидий на софинансирование объектов капитального строительства. При подготовке Соглашений обязательным условием является наличие нормативного правового акта органа местного самоуправления, устанавливающего расходное обязательство органа местного самоуправления на софинансирование строительства объекта (пункт 5.7 Постановления Правительства РС(Я) от 18.07.2011 № 306).
Таким образом, Порядок формирования и реализации Инвестиционной программы Республики Саха (Якутия) предусматривает, что осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности Республики Саха (Якутия) и объекты капитального строительства муниципальной собственности может происходить путем софинансирования за счет межбюджетных субсидий.
Согласно пункту "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации.
В силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.
Целям финансового регулирования служит Бюджетный кодекс РФ, статья 2 которого определяет, что бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса. В силу п. 1 ст. 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся, в том числе, отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Одним из принципов, на которых основана бюджетная система РФ, является принцип самостоятельности бюджетов (ст. 28 БК РФ), который означает право органов государственной власти (законодательных и исполнительных) и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с БК РФ определять форму и направления расходования средств соответствующих бюджетов (ст. 31 БК РФ).
Пределы компетенции в области регулирования бюджетных отношений для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований установлены соответственно статьями 8 и 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и предусматривают осуществление контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и осуществление контроля за исполнением местных бюджетов.
Согласно статье 270 Бюджетного кодекса Российской Федерации контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.
Пунктом 1 части 1 статьи 14, пунктом 1 части 1 статьи 15 и пунктом 1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" формирование, утверждение, исполнение бюджета соответственно поселения, муниципального района и городского округа и контроль за исполнением данного бюджета отнесены к вопросам местного значения.
Частью 2 статьи 4 Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ (ред. от 12.12.2011) "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" предусмотрено, что инвесторы осуществляют капитальные вложения на территории Российской Федерации с использованием собственных и (или) привлеченных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации. Инвесторами могут быть физические и юридические лица, создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, государственные органы, органы местного самоуправления, а также иностранные субъекты предпринимательской деятельности.
В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ инвесторы имеют равные права на осуществление контроля за целевым использованием средств, направляемых на капитальные вложения.
По правилам части 3 и части 4 статьи 19 вышеназванного законодательного акта расходы на финансирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений органами местного самоуправления, предусматриваются местными бюджетами. Контроль за целевым и эффективным использованием средств местных бюджетов, направляемых на капитальные вложения, осуществляют органы, уполномоченные представительными органами местного самоуправления. В случае участия органов местного самоуправления в финансировании инвестиционных проектов, осуществляемых Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, разработка и утверждение этих инвестиционных проектов осуществляются по согласованию с органами местного самоуправления.
Системный анализ вышеприведенных положений действующего законодательства позволяет суду сделать вывод о том, что орган местного самоуправления при предоставлении субсидий из местного бюджета для софинансирования объектов Инвестиционной программы вправе контролировать их использование по целевому назначению и эффективность использования переданных денежных средств, что следует из норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений".
Оспариваемые прокурором пункты 1.3 и 2.1 Постановления во взаимосвязи, наделяют государственное унитарное предприятие "Региональный центр Республики Саха (Якутия) по ценообразованию в строительстве" полномочиями по проверке стоимости выполненных строительно-монтажных работ по объектам Инвестиционной программы Республики Саха (Якутия) по решению Правительства Республики Саха (Якутия), Министерства архитектуры и строительного комплекса Республики Саха (Якутия), ГУ "Служба государственного заказчика при Правительстве Республики Саха (Якутия)", то есть касаются по существу вопросов финансового контроля за соблюдением получателями бюджетных инвестиций условий целевого использования бюджетных средств. Однако, оспариваемые правовые положения постановлены без учета полномочий инвесторов-органов местного самоуправления на осуществление такого контроля в случае предоставления субсидий из местного бюджета для софинансирования объектов Инвестиционной программы.
Доводы представителей заинтересованного лица об отнесении полномочий ГУП "Региональный центр Республики Саха (Якутия) по ценообразованию в строительстве" к техническому надзору не согласуются с вышеприведенными нормами действующего федерального законодательства. Ссылка представителей Правительства РС(Я) при этом на Положение о заказчике-застройщике (едином заказчике, дирекции строящегося предприятия) и техническом надзоре, утвержденном постановлением Госстроя СССР от 2 февраля 1988 г. № 16, Положение о заказчике при строительстве объектов для государственных нужд на территории Российской Федерации, утвержденное постановлением Госстроя России от 8 июня 2001 г. № 58, признана судом несостоятельной, так как в любом случае подзаконный нормативный акт может применяться только в той части, в которой не противоречит акту, имеющему большую юридическую силу. Более того, Положение о заказчике при строительстве объектов для государственных нужд на территории Российской Федерации не подлежит применению ввиду отказа в регистрации указанного ведомственного нормативного акта Минюстом России.
Иные доводы не являются основанием для отказа в удовлетворении требований прокурора, поскольку фактически сводятся к наличию исключительных полномочий органов государственной власти Республики Саха (Якутия) на осуществление контроля за расходованием бюджетных средств в отношении объектов Инвестиционной программы, в том числе тех объектов капитального строительства, софинансирование которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий. Данные позиция заинтересованного лица не основана на исследованных судом положениях законодательства в области инвестиционной деятельности, бюджетного законодательства.
Также суд принимает во внимание доводы прокурора о противоречии пунктов 1.3 и 2.1 Постановления нормам гражданского законодательства. Так, частью 1 статьи 702 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что по договору подряда одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить по заданию другой стороны (заказчика) определенную работу и сдать ее результат заказчику, а заказчик обязуется принять результат работы и оплатить его.
В соответствии с частью 1 статьи 709 Гражданского кодекса Российской Федерации цена, подлежащей выполнению работы, или способы ее определения указываются в договоре подряда. В случае, когда работа выполняется в соответствии со сметой, составленной подрядчиком, смета приобретает силу и становится частью договора подряда с момента подтверждения ее заказчиком (часть 3 статьи 709 Гражданского кодекса РФ).
Согласно части 5 статьи 709 Гражданского кодекса Российской Федерации заказчик, не согласившийся на превышение указанной в договоре подряда цены работы, вправе отказаться от договора. В этом случае подрядчик может требовать от заказчика уплаты ему цены за выполненную часть работы.
Частью 6 статьи 709 Гражданского кодекса Российской Федерации подрядчик не вправе требовать увеличения твердой цены, а заказчик ее уменьшения, в том числе в случае, когда в момент заключения договора подряда исключалась возможность предусмотреть полный объем подлежащих выполнению работ или необходимых для этого расходов.
При существенном возрастании стоимости материалов и оборудования, предоставленных подрядчиком, а также оказываемых ему третьими лицами услуг, которые нельзя было предусмотреть при заключении договора, подрядчик имеет право требовать увеличения установленной цены, а при отказе заказчика выполнить это требование - расторжения договора в соответствии со статьей 451 настоящего Кодекса.
Статьей 711 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что заказчик обязан уплатить подрядчику обусловленную цену после окончательной сдачи результатов работы при условии, что работа выполнена надлежащим образом и в согласованный срок, либо с согласия заказчика досрочно.
Следовательно, при подтверждении цены работы заказчиком-застройщиком, подрядчик имеет право на полную оплату выполненных работ в соответствии с ценой, определенной договором подряда.
Наделение же органов государственной власти и государственного учреждения правом принятия решения и проведения проверки стоимости выполненных, но еще не принятых заказчиком и оплаченных работ по всем объектам Инвестиционной программы, противоречит вышеприведенным положениям гражданского законодательства, поскольку права и обязанности заказчика и подрядчика возникают в силу заключенного договора и носят гражданско-правовой характер.
Кроме того, суд учитывает, что пункт 2.1 Постановления не содержит основания и критерии, которыми государственные органы и государственное учреждение руководствуются при выборе объекта инвестиционной программы, решение о проверке стоимости строительства которого наделены правом принимать.
В соответствии с подпунктом "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства 26.02.2010 № 96, отсутствие четкой регламентации или неопределенность условий и оснований принятия решений является коррупциогенным фактором, связанным со злоупотреблением правом органами государственной власти.
Следовательно, пункт 2.1. Постановления в части отсутствия четкой регламентации основания, критерия принятия названными субъектами решений о проверке стоимости выполненных работ по строительству объектов, заказчиками которых они не являются, содержит в себе коррупциогенные факторы, связанные с широтой дискреционных полномочий (возможность необоснованно широких пределов усмотрения или возможности необоснованного применения исключений из общих правил по усмотрению органов государственной власти (их должностных лиц)), что может способствовать проявлениям коррупции при применении указанного документа, допускать или провоцировать их.
Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Оценивая вышеисследованные обстоятельства дела в их совокупности, суд приходит к выводу об удовлетворении требований прокурора и признании абзаца 2 пункта 1.10 названных Правил недействующими со дня вступления в силу решения суда.
На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194 - 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункты 1.3, 2.1 Постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 30.04.2007 № 180 "О полномочиях государственного унитарного предприятия "Региональный центр Республики Саха (Якутия) по ценообразованию в строительстве" со дня вступления в законную силу решения суда.
Сведения о принятом решении суда опубликовать в средствах массовой информации по вступлении решения в законную силу.
На решение могут быть поданы апелляционная жалоба, апелляционное представление прокурора в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Решение суда принято в окончательной форме 24 июня 2013 года.
Судья
Л.А.ДМИТРИЕВА
------------------------------------------------------------------