Решение Верховного суда Республики Саха от 15.10.2013 по делу N 3-63/13 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующей статьи 4 Закона Республики Саха отдельных положений Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях">
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 15 октября 2013 г. по делу № 3-63/13
Верховный суд Республики Саха (Якутия) в составе:
председательствующего Дьяконовой З.С.
при секретаре Марковой Д.Р.,
с участием прокурора Самойловой В.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании заявление заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей статьи 4 Закона Республики Саха (Якутия) от 15.03.2013 1180-3 № 1255-ГУ "О реализации на территории РС(Я) отдельных положений Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях",
установил:
15 марта 2013 года Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) принят Закон Республики Саха (Якутия) от 15 марта 2013 года 1180-3 № 1255-IV "О реализации на территории РС(Я) отдельных положений Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее Закон Республики Саха (Якутия) № 1255-IV), опубликованный в печатных изданиях "Якутские ведомости", № 22, 03.04.2013 г., "Сокуоннар. Уураахтар. ДьаЬаллар.", № 171-173, 13.07.2013 г.
Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей ст. 4 Закона Республики Саха (Якутия) № 1255-IV. В обоснование заявления указано, что статьей 4 названного Закона дополнительно к местам, установленным Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", в которых запрещается проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий определены места, в которых запрещается проведение указанных мероприятий.
По мнению прокурора, данная норма противоречит Федеральному закону от 19.06.2004 № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее Федеральный закон от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ) поскольку не содержит указания на то, в каких целях устанавливается запрет на проведение публичных мероприятий в дополнительных местах, не конкретизирует места, где запрещено проведение всех публичных мероприятий или только тех публичных мероприятий, проведение которых может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры. Указывает, что оспариваемая норма вызывает неопределенность и неоднозначное толкование, что не исключает возможность злоупотребления органом Исполнительной власти республики или органом местного самоуправления своими полномочиями по принятию решения об отказе в согласовании проведения публичного мероприятия.
В судебном заседании прокурор Самойлова В.В. требования поддержала в полном объеме, просит заявление удовлетворить.
Представитель заинтересованного лица Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Оконешников В.Ю., действующий на основании доверенности от 9 января 2013 года № 1 гс-28, требование прокурора не признал и пояснил, что статья 4 Закона Республики Саха (Якутия) № 1255-IV принята в соответствии с пунктом 2.2 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ, в котором уже определены цели установления запрета на проведение публичных мероприятий, а именно - защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности. Указанной нормой также установлено, что места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, определяются, в том числе, если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры. При определении таких мест региональный законодатель руководствовался приведенной нормой федерального закона, в связи с чем каких-либо противоречий не допустил.
Представитель Правительства РС(Я) Гончаров А.О., действующий на основании доверенности от 19 августа 2013 года № 829-П 1 требования прокурора не признал и пояснил, что оспариваемый Закон был принят и направлен на реализацию только тех полномочий, которые отнесены федеральным законом к компетенции субъекта федерации. Включение объектов, указанных в статье 4 Закона Республики Саха (Якутия) № 1255-IV, в число мест, в которых запрещается проведение публичных мероприятий, обусловлено необходимостью обеспечения баланса интересов граждан, участвующих в мероприятии и с другой стороны, гарантированного государством доступа граждан к объектам социальной инфраструктуры. Перечисленные в статье 4 Закона объекты отнесены к объектам жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, к которым необходимо обеспечение доступа граждан в ходе проведения массовых мероприятий, что и предусмотрено частью 2.2 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении требований прокурора по следующим основаниям.
В соответствии с пунктом "б" статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федераций и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Конституцией Российской Федерации закреплено право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31). Указанное право, как и иные права и свободы человека и гражданина, может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55).
Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" регулируются вопросы обеспечения реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.
В силу части 1 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия.
Согласно части 2 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относятся: 1) территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности; 2) путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи; 3) территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; 4) пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.
Согласно 4.2.2 ст. 8 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности законом субъекта Российской Федерации дополнительно определяются места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры.
15 марта 2013 года Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) принят Закон Республики Саха (Якутия) от 15 марта 2013 года 1180-3 № 1255 IV "О реализации на территории РС(Я) отдельных положений Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее Закон Республики Саха (Якутия) № 1255-IV), опубликованный в печатных изданиях "Якутские ведомости", № 22, 03.04.2013 г., "Сокуоннар. Уураахтар. Дьапаллар.", № 171-173, 13.07.2013 г.
Из преамбулы указанного закона следует, что им определяется порядок использования единых специально отведенных или приспособленных для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера мест (далее-специально отведенные места), норму их предельной заполняемое, предельную численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется, и иные положения, отнесенные Федеральным законом от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" к полномочиям Республики Саха (Якутия).
Таким образом, оспариваемый Закон Республики Саха (Якутия) № 1255-IV принят в силу прямого указания федерального законодателя о дополнительном определении законом субъекта РФ мест, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций.
Статьей 4 Закона Республики Саха (Якутия) № 1255-IV установлено, что дополнительно к местам, установленным Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", настоящим Законом определяются следующие места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий:
1) здания, в которых размещены музеи, библиотеки, культовые, торговые, развлекательные учреждения;
2) здания, в которых располагаются медицинские, образовательные учреждения;
3) здания, в которых располагаются учреждения социальной защиты;
4) детские и спортивные площадки;
5) спортивные комплексы и сооружения во время проведения в них культурных, спортивных, развлекательных и иных мероприятий;
6) объекты жизнеобеспечения;
7) остановки маршрутных транспортных средств;
8) территории, непосредственно прилегающие к указанным в пунктах 1 - 6 настоящей статьи объектам, границы которых определяются решениями органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия) или органов местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства.
Объекты, перечисленные в статье 4 Закона Республики Саха (Якутия) № 1255-IV, относятся к объектам социальной и транспортной инфраструктуры. Проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в указанных объектах и прилегающих к ним территориях, может повлечь нарушение функционирования указанных объектов, создать помехи доступу граждан к этим объектам транспортной или социальной инфраструктуры, движению пешеходов и (или) транспортных средств. В целях недопущения указанных нарушений региональный законодатель установил допустимое ограничение прав граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.
Указанное обстоятельство является очевидным, в связи с чем доводы прокурора о том, что в оспариваемой статье региональный законодатель обязан был указать цели установления запрета проведения публичных мероприятий в указанных объектах, являются необоснованными.
Кроме того, в части 2.2 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ указано, в каких целях законами субъектов Российской Федерации могут дополнительно определяться места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций.
Оспариваемую норму, по мнению прокурора, можно толковать таким образом, что им установлен запрет на проведение собраний коллективов указанных в статье учреждений. Указанное утверждение является основанием для довода прокурора о неопределенности и неоднозначном толковании оспариваемой нормы.
Между тем, оспариваемая норма приведена в Законе Республики Саха (Якутия) № 1255-ГУ, преамбула которого указывает на сферу регулирования, анализ которой дает основание сделать совершенно определенный вывод, что оспариваемый закон никоим образом не регулирует вопросы проведения собраний трудовых коллективов музеев, библиотек и т.д.
Более того, понятие собрания, в том смысле, в котором оно применятся Федеральным законом от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ и Законом Республики Саха (Якутия) № 1255-ГУ, определено пунктом 2 статьи 2 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ, которой установлено, что собрание это совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов.
Учитывая массовый характер проведения мероприятий, в форме которых могут быть реализованы права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования законодатель обязан установить адекватные меры по ограничению данного права в интересах иных лиц, безопасности государства. При этом ограничение не может быть установлено в такой мере, в какой оно полностью отменяло бы указанное право, либо блокировало возможность его реализации, и достижения целей названных конституционных гарантий, т.е. право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.
Анализ оспариваемой нормы (статьи 4 Закона Республики Саха (Якутия) № 1255-IV) позволяет сделать вывод, что положения ее направлены на недопущение нарушений функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной и социальной инфраструктуры, обеспечение баланса интересов граждан, участвующих в публичных мероприятиях и, с другой стороны, прав граждан на доступность объектов социальной и транспортной инфраструктуры.
При этом суд не усматривает нарушений указанной нормой прав лиц, участвующих в публичном мероприятии, поскольку им дополнительных ограничений их прав не вводится и не умаляются их права на организацию либо участие в публичном мероприятии.
В соответствии с ч. 1 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-198, ч. 1 ст. 253 ГПК РФ, суд
решил:
В удовлетворении заявления заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей статьи 4 Закона Республики Саха (Якутия) от 15.03.2013 1180-З № 1255 IV "О реализации на территории РС(Я) отдельных положений Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", отказать.
На решение может быть подана апелляционная жалоба, апелляционное представление прокурора в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Решение изготовлено в окончательной форме 17 октября 2013 г.
Председательствующий
З.С.ДЬЯКОНОВА
------------------------------------------------------------------